Estatuto do estrangeiro ou lei de imigração? articulo publicado en LE MONDE DIPLOMATIQUE

Enquanto o Projeto de Lei 5.655/09 expõe novas contradições brasileiras em matéria de direitos humanos, a Unasul e o Mercosul, mais retóricos do que reais, ainda engatinham na construção de uma cidadania sul-americana

Deisy Ventura1 e Paulo Illes2

Uma em cada 33 pessoas vive, atualmente, num país diverso do qual nasceu3. Embora as migrações acompanhem a história da humanidade, a vertiginosa aceleração dos deslocamentos humanos transformou-as, no presente, em grande tema de Estado. Há essencialmente dois enfoques no tratamento dos migrantes pelos governos: recebê-los como trabalhadores ou como estrangeiros. Se a condição de trabalhador evoca os direitos humanos – em particular, os direitos sociais, políticos e culturais –, o rótulo de estrangeiro pode trazer estranhamento ou até hostilidade. Na prática, as abissais desigualdades na distribuição da riqueza mundial, a subsistência ou o agravamento de numerosos conflitos armados, e, mais recentemente, as mudanças climáticas, fazem com que o fenômeno migratório deva-se, sobretudo, à busca de trabalho e de vida digna. Por isto, migrar é um direito humano fundamental.
No mundo desenvolvido, porém, cristalizaram-se
os mitos de que estrangeiros pobres ou são delinqüentes, ou surrupiam o mercado de trabalho dos nativos, ambos desmentidos de modo recorrente por incontáveis estudos sem eco. A franca ascensão da percepção do imigrante como estrangeiro (no sentido de estranho ou adversário) foi agravada pela obsessão securitária que sucedeu aos atentados de 11 de setembro, numa evidente tendência de criminalização da imigração. De modo geral, tanto na Europa como nos Estados Unidos, partidos conservadores transformaram as políticas de imigração em pautas prioritárias da agenda interna, fornecendo abundantes exemplos do quanto é possível sacrificar os valores democráticos sob o pretexto de preservá-los. As liberdades individuais cederam, sem maior alarde, diante de uma nova concepção de segurança coletiva, fundada na “guerra” contra o “terrorismo”, este vazio conceitual coberto por um holograma jurídico. Na falta de acusações concretas, a periculosidade do indivíduo, critério elástico e subjetivo para a restrição de direitos, passou a predominar com desenvoltura em diversas legislações penais dos Estados ocidentais4. Ponto para a diabolização do estrangeiro, com destaque para a rotulagem e a discriminação do mundo muçulmano.
A América do Sul, com razão e massivamente, opôs-se ao recrudescimento da política restritiva da imigração no Hemisfério Norte. Tanto no âmbito da União das Nações Sul americanas (UNASUL) como do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), o sub-continente repudiou a polêmica “Diretiva de retorno”5, aqui comumente referida como “Diretiva da vergonha”. Na cúpula de Tucumán, os Chefes de Estado do MERCOSUL lamentaram que “nações tradicionalmente geradoras de correntes migratórias” não reconhecessem a “responsabilidade compartilhada entre os países de origem, trânsito e destino dos fluxos migratórios”6. Do mesmo modo, os Chefes de Estado da UNASUL rechaçaram a Lei SB 1070 (de 23/04/10) do Estado do Arizona (Estados Unidos), que tipifica como delito tanto a condição migratória irregular, como o fato de transportar e dar emprego a imigrantes sem documentos7. Chamam, igualmente, a atenção para a necessidade de ampliar o diálogo com a “Conferência Sul-Americana sobre Migrações”, que constitui, ao menos em tese, o principal espaço de diálogo entre os governos da região em matéria de imigração.
Discursos à parte, ancorados no tratado constitutivo da UNASUL8, os movimentos sociais defendem a criação de um Conselho de Migrações e Integração, no qual o tema das migrações pudesse ser tratado politicamente. É de se lamentar que os instrumentos negociados nos âmbitos regionais alcancem escassa aplicabilidade prática, porque dependem de diálogos entre burocratas e altos funcionários dos governos, não raro imbuídos do paradigma securitário do mundo desenvolvido, e quase sempre alheios a real situação em que vivem os povos migrantes.
O Brasil, por sua vez, parece oscilar fortemente entre as duas concepções da imigração, seguindo a tendência da maioria dos países do continente. De uma parte, não incorporou até hoje a “Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas Famílias”, de 1990, que a principal norma referente à matéria9. De outra parte, em pleno ano de 2010, permanece em vigor no direito brasileiro um florão da Guerra Fria: o “Estatuto do Estrangeiro” (Lei nº 6.815, de 19/8/1980), legado amargo do regime militar. Consagração máxima do paradigma da segurança nacional, a lei vigente garante ao Estado a possibilidade de discriminar, punir ou ejetar, de distintas formas, qualquer estrangeiro que o Poder Executivo considerar como uma ameaça. Além de arbitrária, a lei da ditadura é obsoleta. Incompatível com o rol de direitos assegurados pela Constituição Federal de 1988 e com o direito internacional dos direitos humanos, o Estatuto do Estrangeiro também não responde às necessidades econômicas dos imigrantes e do país. Não há controvérsia sobre a urgência de revogá-lo.
Por conseguinte, ao mesmo tempo em que o Conselho Nacional de Imigração (CNI) submete à avaliação pública uma proposta de “Política Nacional de Imigração e Proteção ao(à) Trabalhador(a) Migrante”10, tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 5.655/09
apresentado pelo Ministério da Justiça (MJ), que, uma vez aprovado, revogará o atual Estatuto do Estrangeiro. Da análise destes dois projetos emergem, porém, ao menos dois graves problemas. Em primeiro lugar, sua incoerência: o PL nº 5.655/09 não é a tradução jurídica da Política Nacional de Imigração, a começar pelo fato de que o MJ insiste em editar uma nova lei do “estrangeiro”, enquanto o CNI visa ao “trabalhador migrante”. Em segundo lugar, ainda que contenha alguns avanços, como a supressão da referência à “segurança nacional”, impressionam tanto o viés burocrático como o ranço autoritário do PL nº 5.655/09.
Com efeito, se o projeto for aprovado, em pleno regime democrático, os estrangeiros continuarão proibidos de exercer “atividade político-partidária”, assim como de “organizar, criar ou manter associação ou quaisquer entidades de caráter político” – exceto os portugueses, por força do acordo bilateral entre Brasil e Portugal11. O prazo de residência ininterrupta exigido para naturalização, hoje de 4 anos, passa a ser de 10 anos12. Embora as rádios comunitárias constituam um amálgama fundamental para os trabalhadores imigrantes, ao estrangeiro é vedado não somente ser proprietário de empresa jornalística e de radiodifusão, como “ser responsável pelo conteúdo editorial e atividades de seleção e direção da programação veiculada em qualquer meio de comunicação social”13.
11 Art. 8º do Projeto de Lei.
12 Art. 112 III da lei em vigor e art. 87 III do Projeto de Lei.
13 Art. 7º II e III do Projeto de Lei.
Ao contrário da proposta do CNI, custa acreditar que o PL nº 5.655/09 foi apresentado durante o segundo mandato de Lula, eis que ignora a maior parte das demandas das entidades representativas dos migrantes – que nos últimos anos apresentaram, com escasso êxito, numerosas sugestões para o novo marco regulatório brasileiro. Entre as reivindicações do movimento dos migrantes que não foram contempladas pelo projeto, encontra-se, antes de mais nada, a atribuição da questão migratória a um órgão político, para que deixe de ser “caso de polícia”. A desburocratização é igualmente uma prioridade de luta, com destaque para a celeridade dos procedimentos de regularização de documentos, e a supressão de onerosas taxas e multas que pesam sobre os migrantes. Mas as quinze páginas do projeto que tratam dos vistos, entrada, registro e saída de estrangeiros do Brasil, somadas às duas páginas de sanções (inclusive multas por estada irregular e por deixar de registrar-se no órgão competente) trazem poucas esperanças nesta matéria.
No que diz respeito aos direitos dos migrantes, o silêncio do projeto sobre a repartição das competências no sistema federativo brasileiro causa inquietude, eis que a efetividade de boa parte deles depende, total ou parcialmente, dos Estados Federados ou dos Municípios. Logo, teme-se que alguns direitos que foram reconhecidos pelo PL nº 5.655/09 de forma programática (como, por exemplo, o direito à educação), percam-se na posterior regulamentação ou na ausência dela. Em compensação, o Projeto de Lei regulamenta com excesso de detalhes os deveres do estrangeiro, as infrações e proibições que lhe dizem respeito, além dos processos de extradição, repatriação, deportação e expulsão.
O PL nº 5.655/09 adota, portanto, uma técnica hoje bastante comum no mundo ocidental. Assim como a famigerada “Diretiva do Retorno” européia, ele introduz um extenso rol de direitos, enunciados de forma geral e abstrata, numa regulamentação outrora mais rígida. A seguir, um rol ainda mais extenso de dispositivos específicos, de natureza regulamentar, restringe ou o sentido ou a amplitude daqueles direitos. O ardil jurídico permite afirmar que os princípios constitucionais e as convenções internacionais são respeitados graças à reprodução expressa de seus postulados programáticos. É o caso, por exemplo, do novo significado atribuído ao instituto da repatriação no projeto do MJ.
Atualmente, a repatriação consiste no retorno ao Brasil, custeado pelo Estado, em situações excepcionais, de cidadã(o) brasileira(o). De acordo com o PL n 5.655/09, a repatriação passa a consistir no “impedimento da entrada do estrangeiro sem autorização para ingressar no território nacional que ainda esteja em área de aeroporto, porto ou fronteira”14. Inexistente na lei do regime militar, esta nova dimensão do instituto causa inquietação. A depender de como for aplicada pelas autoridades policiais, teme-se que, no futuro, possa dar origem a práticas, já adotadas em outros países, que violam o direito internacional dos refugiados – como a criação de zonas não consideradas como território nacional para descaracterizar o ingresso do migrante no país, e com isto impedir a formulação do pedido de refúgio.
14 Art.
Enfim, espera-se que o Parlamento brasileiro conceda a devida importância a esta lei em gestação, e considere a compatibilidade da ampla maioria dos dispositivos do projeto com seu próprio art. 3º, que assim dispõe: “a política nacional de migração contemplará a adoção de medidas para regular os fluxos migratórios de forma a proteger os direitos humanos dos migrantes, especialmente em razão de práticas abusivas advindas de sua situação migratória irregular".
O Brasil, que hoje atrai a atenção do mundo, e estará em ainda maior evidência nos próximos anos, deve refletir sobre o lugar da regulamentação das migrações no bojo de sua inserção internacional. O desenvolvimento econômico, a busca de maior protagonismo na cena política mundial, e a atração de grandes eventos esportivos, por relevantes que sejam, não devem obnubilar outro tipo de liderança que só se pode esperar de países com nosso perfil demográfico e político. Por tudo isto, urge que o Brasil priorize a formação de uma cidadania sul-americana; que contribua para engendrar um espaço regional de livre circulação de trabalhadores, no âmbito da UNASUL ou do MERCOSUL; e que produza uma lei à altura de si mesmo e de seus compromissos internacionais, apta a dar tangibilidade à política nacional de imigração ora em discussão.